发展农业适度规模经营，既是提升中国农业竞争力、建设现代农业的必由之路，也是一项涉及土地制度改革、新型主体培育、扶持政策完善等诸多内容的系统工程，亟须从以下几个方面完善相关政策。

　　(一)坚持农村土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，为发展规模经营奠定坚实的产权基础。中国现行的农村土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，是在反复实践的基础上确立的，符合农业生产特点，能够容纳不同生产力发展水平的需要。坚持这一制度，一方面可以利用集体经济组织的框架，防止土地兼并和两极分化;另一方面又可以发挥家庭经营在农业生产中的天然优势，提高农业生产效率。当前，阻碍中国现代农业发展的，不是土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，而是超小规模的分散经营方式。在完善法律或制定政策时，都必须明确坚持农村基本经营制度的原则，既给承包农户长久的“定心丸”，又给新型主体稳定的经营预期，在确保农民平等享有承包权的基础上，引导和促进土地经营权的有序集中。

　　(二)以实现“耕者有其田”为方向，按照“三权分置”的原则推动土地承包经营制度的完善和创新。国内外实践证明，由直接耕种土地的劳动者享有田地耕作权，最有利于提高农业生产效率，维护农村社会和谐稳定。因此，无论是土地公有制还是土地私有制，都必须把实现“耕者有其田”作为努力方向，采取有效措施防止“不在地主”的产生和发展。1947 年在西柏坡召开的全国土地会议上，中国共产党制定的《中国土地法大纲》就确定了“耕者有其田”的政策取向;而新中国建国以来正反两方面的实践也说明，只有坚持这一方向，才能促进农业生产健康发展。在1978 年改革开放后的30 多年间，中国通过逐步赋予承包农户相对独立的土地承包经营权，探索出了集体土地所有制下实现“耕者有其田”的具体形式，实践证明是成功的。在当前工业化、城镇化快速发展的背景下，为防止大量承包农户进城后“人地分离”形成新的“不在地主”，必须相应地完善土地承包经营制度，探索“耕者有其田”在新时期的有效实现形式。要按照所有权、承包权、经营权“三权分置”的原则，以实现“耕者有其田”为目标，在稳定现有农村土地承包关系的基础上，鼓励地方探索建立进城农户承包地有偿退出机制，引导土地经营权向真正种地者集中。对于经济发达、农民向第二第三产业转移充分、集体经济实力强的地区，可以发挥土地集体所有的制度优势，允许探索集中统一整理、成员平均承包竞争经营、股份合作等方式，促进农业规模经营加快形成。

　　(三)以促进土地规模经营、发展现代农业为导向，确定同等保护集体土地所有权、农户土地承包权和规模经营主体土地经营权的基本原则。当前，中国广大农民群众已经基本解决了温饱问题，农村社会保障制度也逐步健全，农村承包土地的社会保障功能相应弱化。现阶段完善土地承包经营制度，应更多地着眼于促进土地规模经营和发展现代农业。应当按照同等保护集体土地所有权、农户土地承包权和规模经营主体土地经营权的原则，尽快完善相关政策法律。对于土地所有权，要充分体现农民集体在承包地处分中的决定权，包括有偿收回权、使用监督权、流转知情权与同意权等，确保为集体成员提供最基本的生活保障，防止出现“不在地主”，防止土地为少数人兼并。对于土地承包权，主要是确保农户特别是进城落户的农户能够获得对外出租和征地补偿收益，能够在经济不景气时保留一条回乡种地的退路。对于土地经营权，要重点体现对规模经营主体发展现代农业的支持，包括鼓励中长期流转土地、保护流转到期后经营方的优先续约权、允许土地经营权用于抵押担保，以调动他们加强农田建设、培肥地力、增加投入、发展可持续农业的积极性。