引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，已经成为必然趋势。同时，受制于人多地少的国情农情、农村劳动力转移的长期性及新型农业经营主体发育的渐进性，土地规模经营发展还面临一些需要认真研究和解决的问题。

　　(一)土地要素与其他农业生产要素配置的错位问题。发展现代农业，需要土地、资金、技术、人力、农机等生产要素统一优化配置，以提升资源利用效率和农业生产经营效益。但是，从笔者调查的情况看，由于多数传统承包农户依靠老人和妇女兼业种地，他们虽然顽强地保留着承包土地经营权，但大多已经不再拥有必要的农机具，也不再掌握新的种植技能。而那些购买了现代农机具、掌握先进种植技能、拥有土地规模经营能力的新型农业经营主体，许多却难以获得适度的土地经营权。例如，笔者走访的南龙贵村，参加座谈的6 名中老年农民，连打农药用的喷雾器都没有购买，而是直接到农资服务站租用。而同村的一位种粮大户，虽然拥有拖拉机、收割机、播种机等20 多台(套)农机具，但由于农户承包地小而分散、老年农民恋土而不流转等原因，很难找到连片成方的大地块，经营能力难以充分施展。这种资金、技术、劳动力等生产要素由新型经营主体集中掌握，而土地经营权要素由传统承包农户分散掌握的局面，既造成现代农业生产装备和技术的浪费，也严重制约了农业规模经营的发展。

　　(二)农业生产由新型经营主体承担这一现实与现行扶持政策以传统承包农户为主要瞄准对象之间的错位问题。大量的调查发现，即使在没有流转的承包土地上，耕种、植保、收获等主要作业环节也已经由农机大户、植保大户、合作社、社会化服务组织等新型经营主体承担，从促进农业生产发展的角度讲，应该围绕他们的需求制定针对性的扶持政策。但是，由于传统承包农户仍然拥有承包土地的经营权，现行种粮农民直接补贴、农业保险保费补贴等扶持政策多以承包土地数量为基础，以小规模分散经营农户为对象设计并实施。许多新型经营主体反映，他们是真正的种粮者，却拿不到粮食生产补贴，而有的农户已经在城镇工作生活，却还领取粮食生产补贴;为减少自然风险损失，他们愿意多交纳保险费以获得更高额度的补偿，却找不到相应的保险产品;他们的大型农机具只能露天放置，收获的粮食无处存储，想兴建仓储设施却发现现有的设施农用地政策迟迟得不到落实。

　　(三)农村土地流转价格上涨过快导致的两难问题。近年来农村土地流转价格不断攀升，已经成为影响规模经营主体从事农业、特别是粮食生产的重要因素。目前，一些平原地区的土地流转价格已经达到每亩700～800 元，有的甚至超过每亩1000元。如果种植粮食作物，在正常年景下，每亩还有200～300 元的纯收入;如果遭遇较大的自然灾害，就很难有盈利。因此，基层干部对此十分为难：一方面，土地流转价格是市场形成的，政府不能干预，即使干预，农户也不会接受;同时，传统承包农户又把承包地流转看作重要的财产性收入来源。可是另一方面，如果任其上涨，肯定会影响粮食生产，规模经营发展不起来，中国农产品的国际竞争力更难以提升。

　　(四)城镇化快速发展背景下的“人地分离”问题。改革开放以来，中国开展了两轮农村土地承包，各村组按人口平均分配承包地，并收回因迁出、死亡而失去村组集体成员资格人员的承包地，转而分配给新增集体成员，这也是解决“人地分离”问题的重要途径。但是，从笔者调查的情况看，一些地方在二轮承包时没有按人口变化调整土地分配，导致“人地分离”问题日趋严重。有的农民据此反映，“现在活人没地种，死人有地种”;“农村中又有了新的地主，把地租给别人收租金，还拿着种地补贴”。当前，随着以人为核心的新型城镇化的深入推进，大量农村人口迁往城镇，他们在农村的承包地如果不能有序退出，而是永久地拥有一小块承包地，就成为事实上的“小地主”，自己不耕种却定期收租金，势必提高务农农民的农业生产成本，也阻碍耕地的成片整治，成为制约农业规模经营发展的重要因素。